总的原则是，中央政府负责国家安全、宏观经济调控以及协调地方经济等全国性事务，主要提供全国性公共产品，比如国防、军工、能源、全国性基础设施等。

[17]具体的制度举措是：1．立法建制。但这样做的时候也是最容易违法侵权的时候，特别须要加以警惕和规范。

但在罪与非罪如何判断、是否赦免的问题上，地方没有这个权力，中央才有这个权力，《立法法》把它讲得很清楚，地方政府在制度创新时不能把手伸得太长，不要伸到全国人大及其常委会的荷包里去。而政策，是指国家的政策。如果这时他觉得你的人性化执法做得好，愿意配合你，今后尽量注意不违法、少违法，不就达到了行政管理目的吗？有没有这样的情形？有很多啊，只要他不是故意与政府、与社会对立，一般他会接受你的意见。[3] 这里所说的存量行政方式，主要是指人们熟悉常用的行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等刚性行政管理行为方式。比如说，他希望日本政府采取什么样的措施，他都是打个电话、写封信，商量商量办事。

后来他们做了一点点，但不甚普遍，在美国的金融领域实施的行政指导不多，他们认为金融企业自己运行就可以了，政府少管、不管最好。那么能不能转换一种思路：既要积极行政，尽力履行职能、职责，同时转变和丰富管理方式，尽量采取非强制的、柔性的管理方式来实施行政管理、提供行政服务，行不行呢？这就是我们现在要着重讨论的问题。这是其中一个项目，他们就这样做，产生了很好的效果。

可以说，它符合行政管理和行政法制发展的方向和客观要求，正确运用它，有可能走出一条中国特色行政指导制度发展的道路。行政实务中有很多这样的需求。[2] 参见拙文：《中政府：我国城市政府组织法制的理性选择》，载《现代法学》1995年第2期。2.对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范则应非常谨慎和严格审查对待，因为你可能是为了减轻自己的工作负担，但是老百姓大大增加了成本，更加不方便了。

仅从法律经济学的角度看，预防保安性的行政指导措施收到显著成效，大大提高了治安管理工作效率。同一时间，那个司竹乡的领导班子也开会研讨。

现在一些西方媒体睁着眼睛说瞎话，表面上是说你的人权问题、民主问题，实际上是认定你的产品和服务挤压了它，抢占了他的市场份额，产生了经济摩擦，对你不高兴。所以现在面临着新的形势，我们政府机关不能简单地消极行政。为什么？现在的要求更高了。在信息化社会，如果没有高新技术手段的应用和相关制度的改进，我们一定会处于被动。

进入 莫于川 的专栏 进入专题： 行政民主 行政指导 服务型政府 。行政指导有长处，也有短处，要扬长避短，不能包打天下。年纪再轻，一个30岁的县长，或者35岁的地级市市长，甚至40岁的省级党政领导干部，即便行政经验很少，但他肯定知道工商机关，肯定想使用工商机关。以上这些并非我一厢情愿的说法，而是有文件依据的。

参见京华时报记者张然：《卫生部发防禽流感防治知识提醒公众避免密切接触禽类》，文载《京华时报》2013年2月12日第02版。就是这么一个过程，一点不矛盾。

二、建设服务型政府提出的课题。这是非常有趣但常被忽略的一个法学常识。

原告不服，提起上诉，广州市中级人民法院审理后，在2004年11月作出终审判决，否定了广州市公安局的做法，认为由市民拍摄的交通违章照片不能直接作为处罚证据线索，作为公安机关行政处罚权组成部分的调查取证权不能委托其他公民行使。现在去国外出席学术会议，或者出席在国内召开的国际学术讨论会，以及我们出去读书的研究生在国外接受高等教育，往往一讨论、一上课就会有人提到中国威胁论，说是中国威胁他们。记得2003年发生SARS危机的时候，沈阳有一个人，他是SARS感染者，跑到北京转了一圈又回去了，回到沈阳就被隔离，要求他说出自己接触过的人员，便于找到他们逐一实施医学隔离。根据中央的统一部署，2008年8月22日，财政部、国家发展改革委、国家工商总局联合发出通知，决定从2008年9月1日起在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费。国立是东京都下面的一个市，相当于北京的昌平区。所以怎么办呢？好，他们通过一些灵活的方式，比如开现场示范会，有线广播宣传讲解等等，还派出乡镇干部深入社队去进行解说、劝导，采取了很多措施。

人们对此已有新的认识，认为将来在行政管理实务中，行政指导会逐渐成为首选的、主要的管理手段。这是财税学者的研究结论。

三是责任方式不足以及责任方式之间的界限不清。赔偿的钱从哪里来？也是纳税人的钱啊。

我们现在就面临这么一个情况，就是经过多年发展，你有实力扶持一些产业、行业的发展了，有条件解决一些过去无法解决的问题了。已经20多岁的基本法律《民法通则》第四条规定：民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。

[14]（四）行政指导的基本功能横看成岭侧成峰，远近高低各不同。由于行政机关在掌握知识、信息、政策上的优越性和宏观性，其实施的行政指导能有效地指引、促使社会经济与科技健康发展，具有启发、导向和促进作用。（4）.商讨·协商·沟通。比如说城管部门使用的呼死你，工商管理使用的九字格定位方法，12315的方法，还有其他很多新的方法。

比如说，我们现在经常提到和采用的行政指导行为、行政合同行为、行政奖励行为、行政资助行为，采用这样的柔性管理方式，来推进监管执法，能不能实现我们的行政管理目标？刚性手段我们已经会用，驾轻就熟，我们并不放弃，我们拿在手里。[6] 所谓工商两费，是指个体工商户管理费和集贸市场管理费。

其实呢，这个阶段早已过去了。当然这说的是总量，而且不排除其中有忽悠人的因素，特别是虚假数字的因素，例如表面政绩工程、败家子工程、豆腐渣工程等靠建设投资拉动的巨量水份因素。

所谓创新，是指对增量（新型）行政方式的积极创新使用。这说明什么呢？世界各国都看好你中国，因为你有实力，而且有责任感。

这里选择重点讨论行政指导的理论与实践问题，包括概念、特征、类型、功用、方式、程序、问题、对策等等。其实，不管是收税、收费、行政罚款收入、行政出让收入，几个渠道获得的款项都来自社会，产生于市场主体或者说经济主体，不会是政府机关的行政公务人员开车床、种田获得的。第四，政治管理体制、行政管理体制、社会管理体制如何走向民主化？如果一个社会选择了民主的经济体制，却没有民主的政治体制、行政管理体制、社会管理体制与之配合，民主经济如果没有民主政治、民主行政、民主社会与之互动，它怎么可能协调、持续发展？你的经济基础选择了具有自由、平等特质的民主道路，那么你的政治管理体制、行政管理体制、社会管理体制、文化制度、法律制度等上层建筑呢，不选择民主道路行不行？仍然抱持、随意添附、荒唐自恋一些封建残余、空想成份行不行？当然是不行的。《中华人民共和国防洪法》第8条第1款规定：国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。

事实证明这未必是理性的，效果未必好。但美国是最讲实用主义的国家，它后来一看，反对也没用，于是从反对到认可，后来它也采用行政指导措施。

人们原先认为，后发展国家的经济水平、技术水平、管理水平低，是很大的劣势。我的钱我做主，是吧？可我们都知道，企业管理在上个世纪60年代出现了民主化潮流，出现一个做法，叫做企业管理、公司治理的共决制：我没有钱，但我也要做主。

现在有很多预测，包括日本前首相福田赳夫也公开发表谈话，说他们的研究结果表明，再过10年到15年，中国的GDP总量会超过美国。行政机关采用柔软、灵活的行政指导方式，注重行政相对人的合意，通过利益诱导和道德引导机制发挥作用，符合以人为本理念和行政管理实际。